mini|Das Parlament von Åland (Lagting) mini|Der Südtiroler Landtag in Bozen Sub-staatliche Einheiten (Regionen, Länder, Provinzen, Gemeinschaften) mit Territorialautonomie sind Territorien mit Sonderstatus bezüglich der Aufteilung der Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten zwischen Zentralstaat und dem autonomen Gebiet. Das Wort Autonomie setzt sich zusammen aus autós (das Subjekt oder der Träger einer autonomen Einheit) und nomós (das Gesetz), womit die Gesetzgebungshoheit gemeint ist. Autonomie ist damit eine Form des Power-Dividing, was von Formen des Power-Sharing zu unterscheiden ist.
Definition Regionale Territorialautonomie ist eine Form vertikaler (interner) Gewaltenteilung zwischen dem Zentralstaat und einer oder mehreren substaatlichen Einheiten, indem in permanenter Form Gesetzgebungsbefugnisse an eine Region mit gewählter regionaler Versammlung abgetreten werden, wobei die territoriale Integrität des Gesamtstaats gewahrt wird. Territorialautonomie ist somit die auf ein Teilgebiet zugeschnittene besondere Form der vertikalen Aufteilung der politischen Entscheidungsmacht zwischen Staat und autonomem Gebiet.
Mit diesem Konzept wird ein Mindestumfang an Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten vom Zentralstaat an ein Teilgebiet des Staatsgebiets (Region, Provinz oder Land) übertragen. Damit wird ein Stück politische Entscheidungsmacht vom Zentralstaat, also von der Hauptstadt, in diesen Landesteil und zu seiner gewählten politischen Vertretung gerückt. Im Rahmen der Verfassung und eines Autonomiestatuts erhält diese Region mehr politische Eigenständigkeit, und ihre Bürger erhalten mehr demokratische Mitbestimmungsmöglichkeiten.
In den meisten Fällen heute funktionierender Territorialautonomie ist der Schutz einer sprachlichen, ethnischen oder nationalen Minderheit, eines indigenen Volkes oder eines kleineren Volkes, das in einem relativ geschlossenen und klar abgrenzbaren Gebiet lebt, Hauptzweck dieser Form von vertikaler Gewaltenteilung. Im Unterschied zum symmetrischen Regionalstaat ist Territorialautonomie immer eine Antwort auf einen besonderen politischen Regelungsbedarf für ein spezielles Gebiet. Sie ist deshalb in der Regel (eine Ausnahme bildet Spanien) nur einer oder einigen wenigen Regionen mit besonderen geschichtlichen, geografischen und ethnisch-kulturellen Merkmalen vorbehalten worden. In der Regel war es für die Gewährung von Territorialautonomie erforderlich, dass die Titularethnie oder Volksgruppe dieser Region die Mehrheit oder einen beträchtlichen Anteil der regionalen Gesamtbevölkerung in einem relativ geschlossenen Siedlungsgebiet bildet.
Territorialautonomie ist verfassungsrechtlich verschieden von Gliedstaatlichkeit in einem Föderalsystem, von freier Assoziierung und von Gewaltenteilung in symmetrischen Regionalstaaten. Allerdings können auch Bundesstaaten Territorialautonomie neben den Gliedstaaten oder innerhalb eines Gliedstaats einrichten.
Grundmerkmale
Mit Territorialautonomie wird dem autonomen Gebiet auf Dauer ein Mindestmaß an Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten übertragen. Gleichzeitig muss gewährleistet sein, dass diese Zuständigkeiten in demokratischen Verfahren von frei und fair gewählten Organen ausgeübt werden. Von ihrem Grundanliegen her (Minderheitenschutz und territoriale Selbstregierung mit Legislative) muss Territorialautonomie demokratisch verfasst sein. Die bloße Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen vom Zentrum an die Peripherie im Rahmen autoritärer Systeme entspricht nicht dem Grundgedanken von Autonomie. Ohne funktionierende Demokratie gibt es keine echte politische Autonomie.
Die staatliche Souveränität muss von der Bevölkerung einer autonomen Region und ihren legitimen Vertretern anerkannt sein, die Regionalautonomie muss de jure und de facto bestehen und in der Rechtsordnung des Staats verankert sein. Eine unabhängige Gerichtsbarkeit auf regionaler und auf Staatsebene (Verfassungs- bzw. Höchstgericht) muss über die Einhaltung der Autonomie wachen. Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Zentralstaat und den autonomen Einheiten müssen in diesen Instanzen vor unabhängigen Richtern ausgetragen werden. Ohne funktionierenden Rechtsstaat gibt es keine moderne Autonomie. Schließlich müssen alle legal im autonomen Gebiet ansässigen Staatsbürger dieselben bürgerlichen Freiheiten und politischen Grundrechte genießen, z. B. beim Wahlrecht in der autonomen Region und auf Staatsebene. Reservate indigener Völker sind in diesem Sinne nicht moderner Territorialautonomie gleichzustellen.
Territorialautonomie liegt vor, wenn folgende vier Voraussetzungen erfüllt sind:
Demokratie: ein pluralistisches System auf nationaler und regionaler Ebene mit voller Wahrung der bürgerlichen Freiheiten und politischen Grundrechte. Rechtsstaatlichkeit: eine Verfassungs- und Rechtsordnung, die vom Zentralstaat und der betroffenen Region anerkannt und angewandt wird. Gesetzgebungshoheit: Eine autonome Region muss über ein Mindestmaß an Gesetzgebungsbefugnissen verfügen. Die bloße Übertragung von Verwaltungsbefugnissen oder ein Vorschlagsrecht für regionale Gesetze reicht nicht. Die rechtmäßigen Bewohner des autonomen Gebiets genießen dieselben staatsbürgerlichen Rechte auf Staatsebene und in der autonomen Region. mini|Das Regionalparlament des Autonomen Distrikts Bodoland (Assam, Indien)
Quasi-Autonomie
Zur Territorialautonomie besteht heute weder in der politischen Praxis noch in der Theorie in Politikwissenschaft und Verfassungsrecht ausreichend Klarheit. In der Literatur wird vielfach die Position vertreten, Territorialautonomie sei gleichbedeutend mit jeder Art von Verlagerung von Regierungsverantwortung auf Teilgebiete eines Staats ungeachtet der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen und der demokratischen Qualität eines politischen Systems. Der Begriff selbst ist meist positiv besetzt, weshalb zahlreiche Gebietskörperschaften als autonom bezeichnet werden, die es in ihrem Kern nicht sind (vgl. Autonomie).
Zahlreiche sogenannte Autonome Gebiete verfügen nicht über Gesetzgebungsbefugnisse, sondern allenfalls über (exekutive) Verwaltungszuständigkeiten. Andere als „autonom“ geführte Gebiete verfügen zwar über Legislativbefugnisse, sind aber Teil eines Staats, der entweder autoritär regiert wird oder gar nicht demokratisch verfasst ist.
Bei anderen „Autonomie-ähnlichen Arrangements“ ist das Kriterium eines funktionierenden Rechtsstaats auf zentraler und regionaler Ebene zwar erfüllt, und doch handelt es sich aus anderen Gründen nicht um moderne Autonomiesysteme. Derartige Regelungen bestehen etwa in den USA (US-Samoa und die Jungferninseln), in Neuseeland (Cook-Inseln, Tokelau und Niue) und Australien (Norfolk-Inseln). Unter dem Aspekt des Verfassungs- und Völkerrechts entsprechen die meisten dieser Arrangements dem Status eines abhängigen Gebiets gemäß Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen oder haben assoziierten Status. Diese Gebiete sind – genauso wie die britischen Kronkolonien – verfassungsrechtlich nicht Teil des jeweiligen Staatsgebietes.
Das Herzstück jeder modernen Territorialautonomie bildet ein frei gewähltes Regionalparlament und eine demokratisch bestimmte Regionalregierung. Sind diese Grundkriterien nicht erfüllt, kann allenfalls von „Quasi-Autonomie“ oder von autonomieähnlichen Arrangements gesprochen werden. Beispiele dafür sind die autonomen Einheiten in Usbekistan (Karakalpakistan), in Tadschikistan (Badachschan), in Pakistan (Azad Kaschmir), in Aserbaidschan (Nachitschewan), in Nicaragua (Karibikküste Nord und Süd), in Somalia (Puntland) sowie alle autonomen Einheiten in der Volksrepublik China. Vor allem das Fehlen demokratischer Entscheidungsverfahren und das Fehlen von echten Gesetzgebungszuständigkeiten lassen die Bezeichnung „autonom“ in zahlreichen Fällen sogenannter „autonomer Gebiete“ als ungerechtfertigt erscheinen.
Geschichte Geht man von einer präzisen Definition von Territorialautonomie aus, die einen demokratischen Rechtsstaat voraussetzt, beginnt ihre Geschichte erst 1921 mit der Vereinbarung zwischen Finnland und Schweden zur Einrichtung einer Autonomie auf Åland und dem nachfolgenden Beschluss des Völkerbunds vom 24. Juni 1921. In der Geschichte vor 1921 finden sich durchaus Autonomie-ähnliche Arrangements territorialer Selbstverwaltung, doch waren meist weder Rechtsstaat noch Demokratie als Grundvoraussetzungen vorhanden. Andererseits gab es in den wenigen schon vor dem Ersten Weltkrieg bestehenden demokratischen Rechtsstaaten keine Territorialautonomie. Mit anderen Worten: auch wenn verschiedene Staaten einzelnen Teilgebieten Formen von Autonomie eingeräumt hatten, fand dies nicht unter demokratischen Bedingungen statt.
In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde in verschiedenen Staaten Europas Territorialautonomie eingerichtet, um politische Konflikte einzudämmen, die aus den Gebietsveränderungen nach dem Ersten Weltkrieg entstanden waren, wie z. B. das Memel-Klaipéda-Gebiet (Memelland in Litauen) und das Saarland (1920–1935, vom Völkerbund verwaltet). Territorialautonomie wurde 1932 Katalonien gewährt und 1936 dem Baskenland, doch beide Autonomien gingen im Spanischen Bürgerkrieg 1936–1939 unter. Erst 1978 bzw. 1979 erhielten die beiden „historischen Nationalitäten“ Spaniens zusammen mit den übrigen Autonomen Gemeinschaften ihre Autonomie zurück.
In der zweiten Nachkriegszeit gab es zunächst ungünstige Rahmenbedingungen für eine breite politische Diskussion über Autonomie. Doch auch der Territorialautonomie als Ersatzlösung für Unabhängigkeit und Eigenstaatlichkeit standen die Staatseliten in der Nachkriegszeit mit Misstrauen gegenüber. Da es in Europa nach 1945 infolge von bestehenden oder neuen Grenzziehungen mehr als 100 nationale Minderheiten gab, wurde Territorialautonomie nicht als Maßnahme der Befriedung, sondern eher als Schritt zur möglichen Revision bestehender Grenzen betrachtet. Autonomie als kollektives Recht von Minderheiten und kleinerer Völker wurde auch außerhalb Europas eher als Bedrohung existierender Staatsgrenzen wahrgenommen denn als Stabilisierung. mini|Das Parlament Schottlands in Edinburgh mini|Das Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft Ostbelgien in Eupen Neben der ältesten Territorialautonomie Europas, den Åland-Inseln in Finnland, wurden nach 1948 Sonderautonomien in Italien, in den Niederlanden und in Dänemark eingerichtet. Nach der Rückkehr zur Demokratie wurden autonome Regionen auch 1975 in Portugal und ab 1978 in Spanien gegründet. In Belgien erhielt im Windschatten der Umwandlung des zuvor zentralisierten Staats in einen Bundesstaat die deutschsprachige Minderheit in Ostbelgien Territorialautonomie innerhalb Walloniens. Doch auch in Europa waren Autonomieregelungen mehrfach Schwergeburten. In Großbritannien musste Nordirland bis 1998 warten, bis eine international vereinbarte Lösung auf Grundlage der devolution an Parlament und Regierung in Belfast gefunden wurde. Dasselbe geschah in Schottland und mit Verzögerung in Wales. In Frankreich werden die Forderungen nationaler Minderheiten wie der Korsen, Bretonen, Basken und Elsässer nach Territorial- oder zumindest Kulturautonomie hartnäckig zurückgewiesen. Frankreich besteht auf dem Grundsatz, dass es nur eine Nation gibt und hat echte Territorialautonomie erst den beiden „Überseekollektivitäten“ Neukaledonien und Französisch-Polynesien gewährt.
Italien, 1948 als Regionalstaat verfasst, richtete aus ethnischen und historischen Gründen gleich fünf Regionen mit Sonderstatut für nationale Minderheiten ein (Aostatal, Sizilien, Südtirol, Sardinien und Friaul-Julisch Venetien). In Sizilien setzte eine starke Regionalbewegung gleich nach Kriegsende eine weitgehende Autonomie durch.